- Inteligência Política -
01.07.2004

I N T E L I G Ê N C I A    P O L Í T I C A
O que é a Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei de Crimes Fiscais, o Espírito da Lei.

Realidades e Pespectivas
Caso Brasil
Por Marcílio Novaes Maxxon

            Em 2000, de todas as leis que o Congresso Nacional votou e o Presidente da República promulgou, duas estão destinadas a mudar o rumo da história de um povo que não tolera mais pagar a conta da incompetência, da irresponsabilidade e, sobretudo, da desonestidade de seus mandatários - sejam eles federais, estaduais ou municipais.

            A primeira delas, a Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000, mais conhecida como a "Lei de Responsabilidade Fiscal", estabelece regras transparentes e rigorosas para o Governo na aplicação dos recursos que a sociedade lhe confia sob a forma de inúmeros impostos e taxas.

            A segunda, a Lei (ordinária) n. 10.028, de 19 de outubro de 2000, referente aos chamados "Crimes Fiscais", complementa a da Responsabilidade Fiscal ao definir punições - que podem chegar a vários anos de prisão - para governantes (presidente, governadores, prefeitos, além de membros do Legislativo, do Judiciário e do Ministério Público) que violarem aquelas regras.

            Nos dois casos, a retomada do desenvolvimento econômico, a multiplicação das oportunidades de trabalho e a superação de nossas ultrajantes desigualdades sociais e regionais, nas áreas de educação, saúde, segurança e justiça, implicam uma profunda reinvenção do papel do Estado Brasileiro e a urgente reestruturação de sua máquina administrativa em todos os níveis e esferas, de modo que o governo, realmente, passe a servir ao cidadão e pare, de uma vez por todas, de servir-se dele, como tem ocorrido ao longo dos nossos 500 anos de história.

            Essas duas leis merecem, portanto, ser amplamente divulgadas, conhecidas, discutidas, meditadas e, sobretudo, vivenciadas no dia-a-dia de governantes e governados; do Estado e da sociedade; de representantes e representados; do Povo e do Poder. Elas condensam o grito de 'basta'! Que sobe à garganta de brasileiros e brasileiras de todas as idades, classes, profissões, raças, credos e regiões diante do aparentemente interminável espetáculo de corrupção, impunidade e descaso com o dinheiro público que enche de manchetes os nossos meios de comunicação e de vergonha e indignação os corações de todos que trabalham e lutam por esse País.

            Solidário com tais sentimentos e também confiante na capacidade da Nação de promover essa verdadeira faxina ética até as últimas conseqüências, para afinal reencontrar-se com seu destino de paz, prosperidade e progresso, apresentaremos nossa análise sobre às respectivas Leis de Responsabilidade Fiscal e de Crimes de Responsabilidade Fiscal, seguida de seus respectivos textos na íntegra.

            De agora em diante, elas são a sua ferramenta de cidadania que nos permitirá cobrar dos administradores públicos mais seriedade, mais respeito e melhores resultados na aplicação dos recursos que saem do bolso de cada cidadão deste País.

            A correta e eficiente administração dos recursos públicos é indispensável para o desenvolvimento das atividades e o cumprimento da função do Estado de fortalecer a cidadania, atender às necessidades da sociedade e elevar a qualidade de vida de nossa gente. Para tanto, é fundamental a atuação dos gestores públicos, a fim de otimizar os resultados e evitar os prejuízos.

            Nesse sentido, e considerando as mudanças advindas com a aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n. 101/2000), que traz implicações para o Estado ou Município que deixa de cumprir as exigências constantes daquela norma, e, por conseqüência,  prejuízos à comunidade, vez que os entes da Federação ficarão impedidos, entre outras, de receber  transferências voluntárias, e, ainda, levando-se em conta a oportunidade de informar a sociedade, com a finalidade que objetiva orientar os gestores em geral e a sociedade, quanto a regular aplicação dos recursos públicos federais descentralizados e de sua correta prestação de contas. Dedicaremos nessa coluna, algumas perguntas e respostas sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal.

            A responsabilização é o mais contundente aspecto da Lei de Responsabilidade Fiscal. O Estado, Distrito Federal ou Município que não cumprir as normas por ela estabelecidas, estará sujeito a sanções institucionais.

            O ente da Federação ficará impedido de receber transferências voluntárias se deixar de instituir, prever e arrecadar todos os tributos de sua competência, não observar os limites para estoque da dívida, não enviar suas contas ao Poder Executivo Federal, deixar de publicar o relatório resumido da execução orçamentária e o relatório de Gestão Fiscal, ultrapassar os limites definidos para despesas total com pessoal, e na hipótese de não cumprimento dos limites constitucionais relativos a educação e à saúde.

            Nos casos de não enviar suas contas ao Poder Executivo Federal, e exceder os limites de gastos com pessoal, fixará ainda impedido de contratar operações de crédito. Além disso, até a total liqüidação da dívida que tiver sido honrada pela União ou por Estado, em decorrência de garantia prestada em operação de crédito, terá suspenso o acesso a novos créditos ou financiamentos.

            Com a iniciativa desta Lei de Responsabilidade Fiscal, a gestão pública ficou mais transparente, garantindo assim o que diz o atigo 37 da Constituição Federal, e aproximou os agentes públicos oferecendo-lhes as instruções necessárias às boas práticas na gestão dos bens públicos e mostra a sociedade a sua contribuição para o aperfeiçoamento e total transparência do novo administrador público.

            É neste contexto, que elaboramos esses pequeno questionário sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal, buscando transmitir ao máximo o espírito desta nova
Lei de Gestão Pública:

  I - O que é a Lei de Responsabilidade Fiscal?

  * É o conjunto de normas e limites que passaram desde sua aprovação em 4 de maio de 2000, a pautar a atuação de todos os administradores públicos nos três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) e nos três níveis de Governo (federal, estadual e municipal). Agora, todos têm de administrar as suas finanças prestando contas de como e quanto gastam o dinheiro público de seus contribuintes.

  II - Que benefícios essa nova Lei trouxe até agora para o Brasil?

  * Desde a sua implantação, as contas públicas estão sendo administradas em rigorosa obediência aos orçamentos e às metas que o governante submete à aprovação do Poder Legislativo (Congresso Nacional, Assembléia Legislativa, ou Câmara de Vereadores, e no caso específico de Brasília à Câmara Distrital). Com o fim do descontrole das finanças públicas, o cidadão tem a segurança de que serviços e programas prioritários para a sociedade não serão interrompidos ou sucateados. Ao mesmo tempo, mecanismos de prestação periódica de contas, implantados pelo TCU e pela Controladoria Geral da União, estão sendo implantados para dar total transparência à execução da nova lei, e ajudarão o contribuinte a combater a ganância de governantes corruptos que até hoje estavam acostumados a apelar para expedientes tão fácil quanto covarde, de criar e aumentar impostos e taxas sempre que precisavam cobrir os rombos abertos por sua inépcia ou falta de transparência e seriedade.

  III - Como isso funciona na prática?

  * A Lei estabelece limites para gastos com pessoal e dívida pública, fixando metas para controle de receitas e despesas. O administrador público não poderá mais introduzir uma nova despesa continuada (superior a dois anos) sem indicar a fonte de receita e cancelar despesas vigentes no mesmo valor. A idéia é acabar com a bola de neve do endividamento irresponsável que roubava do governo a capacidade de honrar seus compromissos e estimulava a autoridade a empurrar a conta para seus sucessores. No fundo, a administração pública não é muito diferente do orçamento doméstico: a dona de casa sabe que a família não pode por muito tempo gastar mais do que ganha. Se faz isso, compromete a própria reputação e o futuro dos filhos.

  IV - De que modo a nova lei disciplina os gastos com pessoal?

  * Ela define os seguintes limites para o pagamento do funcionalismo público:

  - União, no máximo 50% da receita corrente líquida poderá ser gasta na folha de pagamento, sendo:
  . 37,9% para o Poder Executivo;
  . 2,5% para o Poder Legislativo (incluindo aí o Tribunal de Contas da União);
  . 6% para o Poder Judiciário;
  . 0,6% para o Ministério Público Federal;
  . 3% para o custeio de despesas do Distrito Federal e dos ex-Territórios.

  - Estados, no máximo 60% da receita corrente líquida, sendo:
  . 49% para o Executivo;
  . 3% para o Legislativo Estadual (incluindo o Tribunal de Contas);
  . 6% para o Poder Judiciário;
  . 2% para o Ministério Público Estadual;

  - Municípios, no máximo 60% da receita corrente líquida, sendo:
  . 6% para o Legislativo (inclusive o Tribunal de Contas);
  . 54% para o Executivo.

            Toda vez que o administrador público ultrapassar esses limites, terá um prazo de oito meses para se reenquadrar. Se, depois desse prazo, o problema persistir, ele será submetido às penalidades da Lei de Crimes Fiscais (falaremos mais adiante).

            Uma "regra de transição" prevê que, na entrada em vigor da lei, a administração pública terá dois exercícios consecutivos para eliminar os excessos, cortando, no mínimo, 50% deles por ano, o que vêm sendo prorrogado até a presente data devido a pressão de Prefeitos e Governadores.

  V - E quanto à dívida pública?

  * O Presidente da República, como chefe do Executivo, propôs ao Senado Federal votou limites para essa dívida, definindo-os como percentuais das receitas federais, estaduais e municipais.

            Tais limites respeitam a relação dívida/capacidade de pagamento. Acabou-se o tempo em que o Governo podia endividar-se ao sabor das despesas que fossem
surgindo no dia-a-dia.

            Sempre que o limite for ultrapassado, o governante terá um prazo de 12 meses para se readequar. Nos primeiros quatro meses, no mínimo 25% do excesso deverá ser cortado. Persistindo o descontrole, o Governo não poderá contratar novos financiamentos.

  VI - O que são as 'metas trienais" previstas na lei e para que servem?

  * São metas de receitas e despesas que dão ao administrador público tempo suficiente para corrigir os rumos de sua gestão frente aos imprevistos que apareçam. Metas fiscais trienais facilitam, ainda, a contabilidade pública e a divulgação dessas contas à sociedade. O cidadão fica sabendo o que o Governo tem feito, como e até que ponto os objetivos da coletividade são alcançados. Com esse conhecimento, todos podem fiscalizar o funcionamento da opinião pública e contribuir para melhorar o seu desempenho.

  VII - Como essa lei controla as despesas públicas em anos eleitorais?

  * São tomados cuidados extras em ano de eleições, para prevenir os abusos do poder econômico e a utilização da máquina administrativa em benefício de qualquer candidatura.

            Assim, em anos eleitorais o governo está proibido de contratar créditos por meio das chamadas operações ARO (Antecipações de Receitas Orçamentárias).

            A administração pública fica igualmente impedida de contrair despesas que não possam ser pagas no mesmo ano de eleição. O compromisso só poderá ser transferido para o ano seguinte caso haja disponibilidade de caixa.

            Por fim, Executivo e Legislativo não podem aumentar as despesas com pessoal seis meses antes do final do mandato e da legislatura.

  VIII - Que providências os administradores públicos devem tomar para prestar contas à sociedade?

  * De quatro a quatro meses, um Relatório de Gestão Fiscal divulgará, com objetividade e clareza, as receitas e despesas dos governos federal, estaduais e municipais e também dos Poderes Legislativo e Judiciário, além do Ministério Público em todos os níveis. Quando todos fiscalizam, fica mais fácil evitar desperdícios, desvios e ineficiências, assegurando que o dinheiro do contribuinte seja aplicado em serviços, programas e obras necessárias à sociedade.

            Mas não é só isso. De dois em dois meses, as autoridades são obrigadas também a publicar balanços simplificados das finanças sob sua responsabilidade.

            Tudo tem de estar disponível ao cidadão, inclusive via internet, para que a sociedade possa avaliar se seus governantes estão agindo responsavelmente e de acordo com o interesse PÚBLICO.

  IX - E se a lei for desrespeitada, o que acontece?

  * Estão previstos dois tipos de sanções: as institucionais e as pessoais. Estas últimas são definidas na Lei dos Crimes de Responsabilidade Fiscal, mais conhecida simplesmente como Lei de Crimes Fiscais. Mais detalhes sobre ela na resposta à pergunta logo abaixo. Veja agora a lista de sanções institucionais:

  A - se o administrador público não arrecadar ou cobrar impostos, taxas e contribuições sob a sua responsabilidade, perderá o acesso às chamadas transferências voluntárias da União ou dos estados. São geralmente convênios destinados a programas e obras de interesse da população (habitação, educação, esgotos e assim por diante);

  B - se gastar mais que 95% do limite máximo de despesas com pessoal, ficará impossibilitado de conceder vantagens ao funcionalismo, criar cargos, contratar novos servidores e pagar horas extras;

  C - se ultrapassar o limite estabelecido para gastos com a folha, estará proibido de contratar créditos e de obter garantias da União;

  D - se e enquanto desrespeitar os limites de endividamento, perderá o acesso aos recursos de transferência voluntárias federais ou estaduais.

  X - O que foi feito dos financiamentos e refinanciamentos entre União, estados e municípios?

  * A Lei de Responsabilidade Fiscal proibiu a concessão de novos financiamentos e refinanciamentos de débitos entre os governos federal, estaduais e municipais.

  XI - Quais as sanções pessoais previstas na Lei de Crimes Fiscais contra administradores públicos que violam a Lei de Responsabilidade Fiscal?

  * A Lei de Crimes Fiscais (ou, por extenso, Lei de Crimes de Responsabilidade Fiscal) é uma lei ordinária que estabelece punições pessoais para os governantes que desrespeitam a Lei de Responsabilidade Fiscal, que é uma lei complementar. A lista dessas sanções é longa e castiga os responsáveis com 'perda de cargos', proibição do exercício de emprego público, multas pagas com dinheiro do próprio bolso do administrador público e mesmo a prisão. As principais punições são as segintes:

  - ordenar, autorizar ou realizar operação de crédito interna ou externa sem prévia autorização do Poder Legislativo, ficará sujeito a pena de prisão de um a dois anos;

  - ordenar, autorizar ou realizar operação desse tipo, se não observar os limites e as condições estabelecidas pela lei ou pelo Senado Federal, ou se permitir que o montante da dívida consolidada ultrapasse o limite legal: pena de um a dois anos de prisão;

  - quem ordenar ou autorizar a inscrição em "resto a pagar" de despesas que não tenham sido previamente empenhadas ou que excedam o limite estabelecido em lei: pena de seis meses a dois anos de prisão;

  - ordenar ou autorizar a administração pública a assumir obrigações e compromissos financeiros nos oito últimos meses do mandato ou legislatura, caso essas despesas não possam ser pagas no mesmo exercício financeiro ou caso reste parcela a ser paga no exercício seguinte sem haver disponibilidade de caixa suficiente: de um a quatro anos de prisão;

  - ordenar despesa não autorizada por lei: de um a quatro anos de prisão;

  - prestar garantia em operação de crédito, sem contragarantia em valor igual ou superior ao valor da garantia prestada, conforme a lei: pena que varia de três meses a um ano de prisão;

  - não cancelar o montante de restos a pagar em valor superior ao que a lei permite: de seis meses a dois anos de prisão;

  - aumentar despesas globais com pessoal nos seis meses anteriores ao fim do mandato ou da legislatura: de um a quatro anos de prisão;

  - ofertar publicamente ou colocar no mercado financeiro títulos da dívida pública que não tenham sido criados por lei, nem estejam registrados em sistema centralizado de fiscalização e custódia: de um a quatro anos de prisão;

            E aqui estão as demais condutas punidas pela Lei:

  - deixar de ordenar a redução do montante da dívida consolidada, nos prazos estabelecidos em lei, quando este montante ultrapassar o limite máximo fixado pelo Senado Federal;

  - abrir crédito em desacordo com limites fixados pelo Senado Federal, sem base na lei orçamentária ou na de crédito adicional;

  - não promover o cancelamento, a amortização ou a constituição de reserva para anular os efeitos de operação de crédito realizada em desobediência aos limites, condições ou montantes estabelecidos em lei;

  - deixar de liqüidar integralmente operação de crédito por antecipação de Receita Orçamentária (ARO), inclusive juros e demais encargos, até o encerramento do exercício financeiro;

  - ordenar, em desobediência à lei, operações de crédito com qualquer um dos demais entes da Federação, inclusive seus órgãos de administração indireta, ainda que sob a forma de novação, refinanciamento ou postergação de dívida contraída anteriormente;

  - captar recursos a título de antecipação de receita de tributo ou contribuição cujo fato garador ainda não tenha ocorrido;

  - permitir a destinação de recursos provenientes da emissão de títulos para finalidade diversa daquela prevista na lei que a autorizou;

  - realizar ou receber transferências voluntárias em desacordo com o limite e as condições estabelecidos em lei;

  - deixar de divulgar ou enviar ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas o Relatório de Gestão Fiscal, nos prazos e condições estabelecidos em lei:

  - propor lei anual de diretrizes orçamentárias que não contenha as metas fiscais previstas pela lei;

  - não baixar ato de limitação de empenho e movimentação financeira conforme as exigências da lei;

  - deixar de adotar, na forma e nos prazos da lei, medidas destinadas a reduzir o montante de despesa total compessoal quando esta ultrapassar o limite máximo.

  XII - Quais são os órgãos encarregados de fiscalizar o cumprimento das normas de responsabilidade fiscal?

  * Os Tribunais de Contas da União, dos Estados e dos Municípios, e a Controladoria-Geral da União-CGU.

  Comentários finais:

            A Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei de Crimes Fiscais, chegam no momento em que o Brasil necessita, mais do que nunca, assegurar a estabilidade da moeda (real) e fortalecer sua integração à economia mundial, a fim de retomar o crescimento e gerar mais empregos para a população. O fim da inflação torna impossível o velho expediente irresponsável de emitir moeda e cobrir os rombos do setor público, sem a menor consideração para com a defesa do poder aquisitivo de quem ganha salário. Vale lembrar que a inflação é um "imposto" invisível, mas particularmente cruel, pois atinge em cheio o pobre sem acesso às aplicações financeiras de que o rico se vale para proteger seu dinheiro da desvalorização diária.

            Por outro lado, rolar a dívida pública e financiar o déficit orçamentário mediante empréstimo e endividamento do governo são alternativas tão inaceitaveis quanto vale-tudo inflacionário, porque fazem a máquina pública sugar do mercado recursos que poderiam ser aplicados na população, na expansão dos negócios e consequentemente na multiplicação das oportunidades de trabalho do setor privado.

            Quanto mais o governo se endivida, mais altos os juros que tem de pagar aos bancos e investidores que lhe emprestam o dinheiro. E com juros elevados, fica impossível aos micro e pequenos empresários, cujas empresas e lojas empregam a maioria da população trabalhadora brasileira, arranjar dinheiro para crescer ou mesmo pagar impostos e sobreviver com as portas abertas.

            Não dá para esquecer que o mundo está permanentemente de olho no crescimento das dívidas e no desempenho geral das finanças de países como o Brasil. Quando a espiral do débito acelera, os credores internacionais desconfiam e suspendem seus financiamentos. Quase instantaneamente, a economia sofre um solavanco e pára. Foi o que aconteceu nas crises de 1997 e 1998, que atingiram várias nações do sudeste ásiático, devastaram a Rússia e quase paralisaram o Brasil nos anos 99 e 2000.

            Agora, com as Leis de Responsabilidade Fiscal e de Crimes Fiscais, a sociedade brasileira vai poder avaliar com 'transparência' os resultados da administração pública e cobrar de suas autoridades a reestruturação do governo conforme as verdadeiras prioridades do desenvolvimento social (educação, saúde, segurança, justiça, proteção do meio ambiente e redução significativa das desigualdades regionais) e as oportunidades de que o Brasil precisa para voltar a crescer.

            Se VOCÊ, tiver dúvidas sobre a abrangência das duas leis, sua relação com o conjunto da legislação em vigor; regras de transição; elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO); orçamentação; renúncias fiscais; mecanismos de cancelamento/compensação de despesas; Receita Corrente Líquida (RCL); despesas com pessoal; serviços de terceiros; inativos; dívidas; garantias; restos a pagar; mecanismos de fiscalização; responsabilização/sanções; e outros aspectos de aplicação, nos envie por e-mail, ou consulte os sites: www.tcu.gov.br, ou www.cgu.gov.br.
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